Which transports are in
Two conditions at once: it has to be public transport, and it has to be interior.
Public means for hire and reward. That is the LOTT definition, and it is the first thing to check.
«Son transportes públicos aquellos que se llevan a cabo por cuenta ajena mediante retribución económica.»
Ley 16/1987 (LOTT), article 62.2
Interior means origin and destination in Spain.
«Son transportes interiores los que tienen su origen y destino dentro del territorio del Estado español, discurriendo como regla general íntegramente dentro de éste...»
Ley 16/1987 (LOTT), article 65.2
Cabotage within Spain is in. International transport that merely crosses Spain is not, because it travels on the documents of the conventions Spain has signed.
«las operaciones de cabotaje por territorio del Estado español están incluidas en esta obligación, quedando fuera de la misma los transportes internacionales que discurran parcialmente por territorio español, ya que emplearán los documentos de control establecidos en los convenios suscritos por España.»
Resolución of 5 June 2026, preamble
The four exceptions
Within interior public transport, the Orden leaves four cases out.
«Lo dispuesto en esta orden no será de aplicación a los siguientes tipos de transporte: a) Transportes para cuya realización no resulte preceptiva la previa obtención de un título habilitante expedido por la Administración... b) Transportes de mudanza. c) Transportes de vehículos accidentados o averiados en vehículos especiales. d) Servicios de paquetería y cualesquiera otros similares que impliquen la recogida o reparto de envíos de mercancías consistentes en un reducido número de bultos que puedan ser fácilmente manipulados por una persona sin otra ayuda que las máquinas o herramientas que lleve a bordo el vehículo utilizado.»
Orden FOM/2861/2012, article 2.1
Letter d) is worth reading to the end before relying on it: the parcel exception is defined by the size of what is handled, not by what the service is called.
Running empty is not on that list, and does not need to be. The obligation attaches to a consignment and the document travels with the goods, so with no goods there is no consignment to document. The rules do not say so in those words: this is a reading of articles 1 and 3.1.
«Esta orden tiene por objeto establecer el documento administrativo de control exigible en los transportes públicos de mercancías por carretera, que deberá formalizarse en relación con cada envío en que se materialicen los correspondientes contratos de transporte...»
Orden FOM/2861/2012, article 1
Own goods: the five conditions
Moving your own goods with your own means is own-account carriage, and it is outside. But only while five conditions hold, and the rules say «conjuntamente», together: they are not five indications, they are five requirements.
«Los transportes privados complementarios deberán cumplir conjuntamente las siguientes condiciones: a) ...éstas deberán pertenecer a la empresa o haber sido vendidas, compradas, dadas o tomadas en alquiler, producidas, extraídas, transformadas o reparadas por ella, constituyendo dicha venta, compra, alquiler, producción, extracción, transformación o reparación parte integrante de la actividad económica principal de la empresa. b) El origen o el destino del transporte deberá ser uno de los lugares en que la empresa desarrolle trabajos relacionados con su actividad principal. c) Los vehículos utilizados deberán hallarse integrados en la organización de la empresa... d) Los conductores de los vehículos deberán hallarse integrados en la organización de la empresa... e) El transporte no podrá ser contratado ni facturado de forma independiente. En su caso, su coste deberá incorporarse al precio final del producto o servicio que constituya la actividad principal de la empresa antes de aplicar el Impuesto sobre el Valor Añadido.»
Ley 16/1987 (LOTT), article 102.2
And if a single one fails, the transport does not land somewhere in between: it moves wholly into the public regime, with everything that brings.
«Cuando no se cumplan las condiciones señaladas en el punto anterior, el transporte quedará sujeto al régimen jurídico del transporte público.»
Ley 16/1987 (LOTT), article 102.3
The one that fails most is e). The cost of the transport has to sit inside the product price. Invoicing the haulage as a separate line, or on an invoice of its own, puts the transport under the public regime even where the other four hold beyond argument.
It is also the quickest to check, because it is on the invoice and needs no interpretation. If the haulage is billed separately, there is a DeCA.
Who has to issue it
Two parties, and the rules define them so there is no doubt which is which.
«Estarán obligados a la formalización del documento de control: a) El transportista efectivo, que es la persona, física o jurídica, titular de la autorización a cuyo amparo se realiza materialmente el transporte. b) El cargador contractual que es la persona, física o jurídica, que contrata directamente con el transportista efectivo el transporte del envío, ya sea el cargador efectivo o bien otro transportista, una cooperativa o sociedad de comercialización, una agencia de transporte, un transitario, un almacenista-distribuidor, un operador logístico o cualquier otro que contrate habitualmente transporte o intermedie habitualmente en su contratación.»
Orden FOM/2861/2012, article 4
The contractual shipper is not necessarily whoever produced the goods: it is whoever contracts directly with the carrier. That is why the list names agencies, freight forwarders and logistics operators. In a chain of subcontracting, each link that hires the next is the contractual shipper of that consignment.
Two copies are issued, one for each, and the carrier's travels in the vehicle.
«Será obligatorio emitir dos ejemplares del documento de control. Uno quedará en poder del cargador contractual y otro en poder del transportista efectivo, debiendo este último llevarlo a bordo del vehículo durante el transporte del envío de que se trate.»
Orden FOM/2861/2012, article 8
With an electronic document that does not mean two files. It is enough that whoever did not generate it can download it throughout the year the retention duty lasts.
«Si los ficheros electrónicos los generó uno de ellos, es suficiente con que el otro pueda descargar los ficheros durante un año.»
Resolución of 5 June 2026, paragraph Segundo.4
Who answers for what
This is the part that tends to be misread, and the article separates two different situations.
«El cargador contractual y el transportista efectivo serán responsables de no formalizar el correspondiente documento de control. Idéntica responsabilidad se les atribuirá en los supuestos en los que no se lleve éste a bordo del vehículo, salvo que el cargador contractual pruebe que el documento fue emitido, en cuyo caso éste será eximido de responsabilidad.»
Orden FOM/2861/2012, article 7.1
The document never drawn up: both answer. No exception.
Not carried on board: both answer, and the shipper is released only by proving it was issued.
Two practical consequences follow. The carrier issuing it does not remove the shipper's responsibility that the document exist. And staying clear of the second situation takes more than the document having been issued: it takes being able to prove it.
For the content, each answers for their own part, and the split follows the letters of article 6.
«El cargador contractual responderá de la inexactitud o falta de datos previstos en los apartados a), b), c) y d) del artículo anterior, así como aquellos otros que incluya en relación con el apartado h) del mismo precepto.»
Orden FOM/2861/2012, article 7.2
«El transportista efectivo responderá de la inexactitud o falta de datos previstos en los apartados e), f) y g) del artículo anterior, así como aquellos otros que incluya en relación con el apartado h) del mismo precepto.»
Orden FOM/2861/2012, article 7.3
So the shipper answers for the parties and the goods, and the carrier for the special authorisation, the date and the plates, which are the values only they know when the vehicle turns up.
Retention, by contrast, binds both equally and for a year.
«Los sujetos obligados a documentar los envíos conforme a lo previsto en esta orden, deberán conservar un ejemplar o copia del documento de control, a disposición de la Inspección de Transporte Terrestre, durante al menos un año.»
Orden FOM/2861/2012, article 9.1
What the document carries and what the file has to meet is in what the DeCA is. The specific questions are in the frequent questions.